国外社区建设的成熟经验及借鉴

    随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济和社会发展中的地位越来越重要，建设和发展社区已经成为当前社会建设和管理的一项重大课题摆在各级政府面前。学习和借鉴发达国家在社区建设方面的经验，对于正在处于起步阶段的我国社区建设具有重要的现实意义。
    发达国家社区发展经历了一百多年的历史，形成了较为系统的理论和方法，积累了较为丰富的实践经验。早期的西方社区，主要通过“睦邻运动”和“社区福利中心运动”，培养社区成员的自治和互助精神，创造更好的生活条件，调整城市基层的社会关系，缓解社会矛盾。社区功能主要有三项：一是社区服务，主要是为老年人、残疾人、无家可归者、妇女儿童和失业者提供保护和支持，促进社会公平。二是社区文化，利用社区内的设施开展文化、教育、科普、体育、娱乐等活动，增进社会融合。三是社区治安，主要是控制犯罪，建立治安防范体系，保持社会稳定。在组织运行机制上体现为政府、民间组织（非营利组织）和企业（经济组织）三者共同参与的基本构架。政府负责立法、制定发展规划和有关政策，并以直接投资或筹资等方式支持公共服务设施建设、直接提供或购买基本公共服务，推动社区发展；非营利组织包括社区组织，则通过实施各种类型的社区项目，为社区发展提供社会救助、卫生、教育、照顾、文化等多样性的服务；企业一方面为社区发展提供资金支持，另一方面特别是中小企业则主要发挥着解决社区就业和提高社区居民收入的作用，前提是政府对参与社区服务的企业提供优惠政策，包括税收优惠。社区自治组织和非营利组织组织依据政府的有关法律和法规，参与并直接推动社区建设已经成为大多数发达国家社区发展的主要组织形式。
    发达国家的社区建设和发展走到今天，应该说是比较成功的，归纳其一些基本做法和经验主要是：
    一、政府高度重视和组织引导是社区发展的重要条件
    发达国家早期的社区发展带有较强的自发性质，随着社区地位在应对社会问题和社会挑战中作用的日益提升，政府高度重视社区发展。尽管政府将大量具体事务交给非营利组织和社区承担，并鼓励企业参与，但政府在规划指导、法律环境、项目组织和资金支持等方面的发挥越来越重要的作用。如澳大利亚政府从1983年开始先后实施了“地方政府社区发展”、“家庭和社区护理”、“农村社区”等一系列项目。2000年由联邦家庭与社区发展部组织实施“强化家庭和社区战略”，项目前四年投入2.2亿澳元，其中包括对儿童的照料，让儿童和青年人积极参加社区活动，实现社区现有资源的增值，培养社区居民的归属感等。政府部门除设立项目、安排资金外，还建立了完善的监测体系，对项目实施进行评价、指导和监管。德国、加拿大等国家政府也通过直接投资、税收优惠、购买服务等多种措施，支持社区发展。在很多国家，政府还通过规划加强对社区发展的指导。早在1952年印度就推行了世界上第一个全国性的社区发展计划。在此之后，越来越多的国家开始制定社区发展规划，并注意社区建设与城市建设规划、新区开发规划的衔接。
    目前在我国，各级政府越来越重视社区发展，有关方面也出台了一些政策措施推动社区建设，但是政府在社区建设方面的职责定位还不够清晰，有的地方政府包揽过多，有的则支持指导不到位。扶持社区发展的政策体系不完善、法律法规不够健全，设施建设缺乏统筹规划，资金投入不足。为进一步加强社区建设，首先要进一步转变政府职能，从建设和谐社区是构建和谐社会基础的高度，增强政府对社区建设意义的认识，在规划发展、制度建设、政策指导、资金支持和完善监督等方面真正承担起政府引导和扶持的责任。
    二、多渠道资金投入是社区发展的重要保障
    国外社区建设资金主要来源于政府的资助、基金会和私人的捐款、以及收取的服务费用。在加拿大，政府拨款占60左右％，捐助占11％，服务收费占29％。政府的资金支持，一部分采取常规性拨款，由非营利组织按政府的法规和与政府签订的合同，向社区居民提供服务，此外政府还提供各种专项资助，安排一些特定的项目，交给有关组织实施竞标。社区公共服务设施的建设也主要由政府和企业投入，交由社区管理实施。
    我国目前政府用于社区建设的投资有限，经费拨款也主要解决社区工作人员开支，而社会捐助不多，社区民间组织更难得到政府的资助，主要靠收费维持。资金不足，使我国社区大多徘徊在低水平运行上，或以完成上级布置的工作，仍面向少数福利人群为主，或以高收费项目服务为主，难以提供广大群众需要的大量无偿或低偿服务。解决社区发展资金不足是加快社区建设的关键环节。应结合我国国情和各地的实际，研究多渠道筹资的政策措施，一方面加大政府支持力度，同时调动各方面力量，积极拓宽建设的资金渠道，政府通过建设示范项目或以补助、贴息等形式撬动更多的资金投入。要研究有利于社区建设投融资的具体措施，引导社会力量以资金、土地、房产等多种形式投资建设，鼓励企业、社会团体和个人进行捐赠赞助等等。
    三、完善的社区服务体系是社区发展的重要基础
    国际社区发展经验和国内的实践都表明，社区建设必须依托比较完善的服务体系。正如英国政府的一份白皮书指出的，“社区中心是正常环境下正常社区生活的一项基本福利设施”，它通常具有相对完善的设施条件，集社会福利、成人教育、职业培训、老年保健、儿童看护、娱乐休闲、信息交流等功能与一身，面向社区居民开展各种服务。同时，英国的社区中心又与政府机构、志愿组织和慈善机构一道，构成了完善的社区服务网络，通过为这些组织提供活动场所和设施，支持和协调更加广泛的社区服务。早在1997年，仅英格兰和威尔士地区的社区服务中心就已经达到1.9万个。在美国、加拿大和欧洲的许多国家，都有类似的社区服务设施和机构发挥作用。
    当前，我国平均每9.98个社区才拥有一个社区服务中心，每万名社区居民拥有3.65个社区服务设施，而且在地区之间发展相当不平衡，社区服务体系的薄弱，影响到社区服务业的发展和基本公共服务的提供。据有关统计，目前我国有5亿多人口固定居住在城镇社区，还有1.4亿左右的流动人口在社区生活，特别是4400万65岁以上的老年人、2600万移交社区管理的企业离退休职工、2200万城市贫困人口、1400万失业人员更与社区密切相关，社区服务需求量大，涉及基层组织建设、扶残济困、社会保障、居民调解、便民利民服务等多方面，内容十分广泛。为适应社区发展的新形势和新任务，必须努力构建起比较完善的社区服务体系。应考虑把社区服务业作为政府加强城市公共服务的重要领域，科学确定社区公共服务范围，在充分整合现有社区资源的基础上，重点支持建设、完善社区组织的工作用房和老年人、青少年活动等居民公益性服务设施，以及社区服务信息网络等。同时动员社会力量，共同推动社区服务体系建设，为群众提供多层次、多样化的服务。
    四、非营利组织和居民自治是社区发展的重要力量
    强调政府与社区及非营利组织、企业建立起密切合作、相互补充的伙伴关系，政府引导支持、社区和非营利组织主办、企业通过市场提供多样化服务，是国际上社区发展成熟的组织模式和重要经验。在发达的市场经济国家，社区及非营利组织是政府社区建设项目与计划的主要承担者，成为推动社区建设的关键力量。社区及非营利组织贴近群众，机制灵活，社会参与广泛，政府通过购买社区服务和投资增强非营利组织服务能力等形式，支持其提供更广泛和多样的社区服务，以避免仅仅依靠政府机构专职提供社区服务带来的成本增大、效率不高和服务机制难以适应社会需要的弊端。同时政府运用经济税收和劳动政策、服务合同、法律法规等手段，不断加强和改进对非营利组织的管理监督。

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