城市总体规划概述

    在城市规划文献里，我们看到comprehensive plan、general plan 和master plan 三个术语是作为同义词使用的，意思都是 “总体规划”。如今，comprehensive plan最为常用，这里用其代表上述三个词。城市总体规划，是指用于指导城市社区发展的最基本的规划。城市总体规划的一个特点是在地理范围上包括整个城市社区；另一个鲜明的特点是在时间上具有长期性，规划时限一般在20年。从第五章的介绍，我们知道，制订规划可能是城市社区的自愿选择，也可能是州政府的要求。

    城市总体规划的目标（goals of comprehensive planning）

    由于城市社区之间具有差异性，下面列出的规划目标并不能穷尽一切，也不是每一项目标都一定适用于每一个城市社区。由于规划目标彼此之间有一定的交叉性，所以，其他学者可能不是这样排列这些目标的，但是规划目标包含的范围应该是一致的。请注意，可能除最后一项外，下列所有目标都与 “健康”、“安全”和“公共福利” 这些在前面与“治安权”一起被引用过的词语所表达的主题相符合。

    1．健康。实现一种保护公众健康的土地利用模式，是一项得到确认的规划目标。一个方面可能是禁止对过载的给排水设施构成威胁的土地开发强度。在没有 公共给排水设施的地区，这一目标可能意味着让住宅之间的距离足够远，以防止化粪池的渗漏物污染井水。也可能是将产生有害健康物质的工商业活动与住宅区分开，甚至是在整个城市地区禁止某些类型的产业经营活动。

    2．公共安全。这一目标可以体现在许多方面。可能是要求在新的住宅小区内道路要有足够的宽度，以保证在紧急情况下救护车和消防车能够顺利通过。为了使人们不在洪水泛滥区建房，很多城市都有洪泛区区划。在社区层次上，保护公共安全的目标可能意味着规划一条街道，其几何形状可以让儿童从家里到学校不必穿越通衢大道。在高犯罪率地区，这一目标可能意味着在设计建筑物和建筑物之间的空间时，不能提供容易发生行凶和抢劫的较为隐蔽的场所。

    3．交通。为城市社区提供能满足需要的交通条件，几乎是总体规划的一个最普遍的目标。这一目标意味着提供使机动车和行人有序、高效、快速通行的街道系统，或许还有停车设施。在许多城市，这一目标也意味着提供足够的公共交通。交通规划和土地利用规划关系密切，将在第十三章详细讨论。

    4．公共设施设备的提供。多数总体规划工作的一个重要部分就是确定诸如公园、休闲娱乐区、学校、社会服务、医院之类公共设施设备的位置。除直接规划公共设施设备之外，规划有利于提供警力、消防、给排水等公共设施设备的土地利用方式也是很重要的。例如，土地利用方式将影响提供公共给排水设施的可行性与成本。居住地与学校的相对位置，将决定孩子可以步行上学还是必须乘坐校车。

    5．财政健康。在开发方式和城市的财政状况之间存在着一种关系。任何形式的开发都将增加城市的某些成本（消防、警力保护、交通、教育等等）。同样，实际上任何开发都将为城市社区带来某些收入（不动产税、销售税、使用权费以及其它种种费用）。有些土地利用方式将带来剩余价值，而另外一些将产生赤字。一般说来，预测哪种利用方式将产生哪种结果并不困难。事实上，这方面的文献相当丰富。

    许多城市将对限制不动产税的土地利用方式进行规划。但是，这有局限性。城市有权力实行“财政区划”吗？也就是说，城市有权力运用土地利用管理手段，将那些为城市提供更多服务但成本可能高于收入的居住或经济活动类型排除在外吗？一个城市或社区能够限制建设多少多户住宅和独户住宅以控制成本吗？就这一问题，法院没有完全一致的说法，许多律师因代理这方面的官司而赚取了丰厚的收入，过着舒适的生活。

    6．经济目标。对许许多多城市社区而言，促进经济增长或维持现有经济水平是规划的一个重要目标。这一目标和财政目标之间存在着联系，但还有其它的目的，最为重要的是为居民提供就业机会。因而，一个城市可能会寻求一种提供商业和工业用地的土地利用模式，并努力使这类用地具有良好的通达性和公共设施。一个城市可能采取的其它刺激经济发展的措施，将在第十四章进行讨论。

    7．环境保护。这是一个古老的目标，但是，正如第十六章提到的那样，自20世纪60年代以来，这一目标更为人们普遍所接受。环境保护可能是限制在湿地、陡坡地或者其它具有较高生态价值或生态脆弱性的土地上搞建设，也可能是保护户外空间、制订禁止向水体排放污水的条例、禁止或限制降低空气质量的工商业活动等等。从更广泛的意义上说，环境保护是与规划整体的土地利用方式联系在一起的。

    8．再分配的目标。某些政治上左倾的规划师可能会置疑于将财富和对政治过程的影响同时向下分配这一规划目标。  只在数量不多的城市中，规划师已经能够将规划过程转至这一方向。第七章引用的Pierre Clavel 的著作对这方面的例子有描述。

    编制城市总体规划的过程（comprehensive planning process）

    我们注意到，在过去的几十年里，总体规划过程由一个小组颁布一项规划转变为城市居民公开参与制订规划的过程。下面的内容就是介绍参与性规划制订过程。从一个城市到另一个城市，这一过程有所不同，但是，我们可以确定某些共同的要素。

    1．研究阶段。如果人们对事物的现状及其可能的未来发展方向没有认识的话，就不可能做出规划。因此，很多总体规划工作从资料收集和预测阶段开始。

    2．城市目标和目的的阐述。在规划过程中某个阶段，当然早些为好，必须就规划打算达到什么样的目标取得一致意见。这并不是说这些一致意见永远是绝对的一致。

    3．规划编制阶段。  

    4．规划实施（plan implementation）阶段。

    5．规划再审视与修订阶段。

    尽管是作为一个序列提出来的，这些项目之间肯定有交叉。在研究阶段获得的认识可以揭示影响城市实现目标的问题。但是，目标的选择将影响一个城市关于自身应该了解些什么。所以，调查研究和目标形成过程有同时进行的趋向。关于人口发展趋势的研究可能会导致形成增加500英亩公共用地的目标。然而，这就提出了另一个研究问题。根据城市的收入和应还财政债务，购买这么大规模的土地是否现实？由此看来，第一和第二两个步骤不可避免地交织在一起。

    编制规划往往与前两个过程同时进行。当人们编制规划的时候，需要知道现实情况和对未来的预测。研究结果修正规划，编制规划的需要设定研究日程。规划的编制进而也有助于调整目标。详细规划可以使概括性目标的真正含义明白化；到那时目标可能需要做些调整了。一个城市可能提出“供应足够数量经济适应住房”的目标。这样的目标是很难让人反对的，没有人会公开表示赞成以昂贵的价格提供数量不足的住房。但是，当仔细审视这一问题的时候，可能就不像目标的含义那样轻松了。将价格降至可承受水平，可能意味着以高于目前居民希望的密度建设小于居民想要的住宅单元。降低价格也必然要求住房供应有较大的增长，伴随这种增长的将是交通堵塞的加重和学校孩子们的拥挤。简而言之，当开始仔细考虑规划目标可能带来的结果时，人们可能会决定调整这些目标。实施规划的时候可能也会引起一些调整，因为到那个时候，什么能实现，什么不能实现，已经非常清楚。

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