城市经营的理念与模式

　　西方国家常用TOD(Transit-Oriented
　　Development)和SOD(Service-Oriented
　　Development)的方式通过城市规划进行城市经营。所谓TOD，就是政府利用垄断城市规划带来的信息优势，对规划发展区的用地以较低的价格征用；接着进行基础设施的建设，使土地升值；然后出售基础设施完善的“熟地”，利用“生地”与“熟地”之地价差，平衡建设成本。基于此种经营的理念，最近南京市已着手重新规划新的轨道交通线路走向，并调整郊区开发建设的时序。所谓SOD，就是通过社会服务设施引导开发建设的模式。政府利用行政垄断权的优势，通过城市规划对城市功能进行空间调整和迁移，使老市区和新开发区通过地价差，都获得更新与发展的资金保障。青岛市就是成功的案例，市政府出让老城区用地，市委市政府机关率先迁入新区，达到了城市功能的转移、空间的疏解与优化、政府财政状况改善等目的。

　　2. 以经营的手段建设城市

　　在市场经济条件下，要确保城市建设有投入、有收益，进入良性循环的状态，必须运用市场经营的手段来运作，其主要做法有以下几方面。

　　①开发和盘活城市土地资源。在城市的国有资产中，数量多、增值潜力大、市政府能直接控制的资产就是城市的国有土地。市政府可以开发荒滩和废弃的土地，也可以收回闲置的土地，又可以收购破产企业已贬值的国拨土地，以及低效益使用的土地，从而使大量存量土地资产升值。例如北京市的密云县，将闲置8年的1000亩土地出让给房地产公司，政府获得2000万元的出让金，用于基础设施建设成效显著。该房地产公司凭借得到改善的市政设施条件，招来外商共同投资建设成高档别墅区。由于盘活了闲置的存量资产，从而给密云县带来了12亿的增量资产。

　　②建立基础设施项目投资回报补偿机制。城市的基础设施建设项目，由于投资数量大、建设周期长、价格定得低、投资回报少等因素，制约了以追求利润最大化为目标的国内外资本进入这一领域，使城市政府在力图缓解城市基础设施的压力和建设资金不足的矛盾中处于两难的境地。现在许多城市运用城市经营的手段，建立基础设施项目投资回报补偿的办法，即谁投资、谁受益，有效地吸引了国内国外的资金，投入到基础设施的建设中。例如上海市，为开发浦东需要建设跨越黄浦江的大桥三座、隧道两座、环城高速公路等耗资巨大的工程项目。钱从何来？上海市面向国际市场，大胆利用外资，采用特许权的办法，授权外企自行融资、建设、经营工程项目，外企自负盈亏、自担风险，自己受益，取得了较好的投资回报率。

　　又如长沙市，为在湘江上建两座大桥，凭借城市政府的信誉，依据经济合同，与香港李嘉诚兴办的长江基建公司签订协议，采用BOT的方式，由该公司负责融资、建设大桥，建成后由公司经营收取商业利润，按协议50年后归还市政府。长沙市需要建第八水厂，市政府通过协议授权由乡镇企业长大集团公司筹资建设。一个供水能力25万吨的水厂两年建成，经营17年后归还市政府。实践表明，城市经营的手段，必须符合市场经济规律，建立等价交换的机制，使投资者有利可图，就能够吸引国内外的资金，注入城市建设之中。

　　③大力推行无形资产的商业化运作。随着人们物质生活的不断丰富，精神需求也日益高涨。城市的历史古迹、特色文化、生态环境、建筑风格等精神资源--依附于有形资产之上的无形资产，成为城市升值的重要源泉。我国众多的历史文化名城，如北京、西安、拉萨、平遥等城市成为国内外的旅游热点；具有奇特自然景观的张家界、三亚等城市旅游收入成为支柱产业，勿用赘述。

　　特别值得重视的是，有些城市善于经营无形资产，通过商业化运作获益匪浅。例如大连市，利用其区位优势，大搞服装节、博览会，还举办过12次赏槐节。每个城市都有许多槐树，都开花，但人们并不在意。而大连市善于商业化运作，“借景生财”，通过赏花过节丰富人们的精神生活，又繁荣市场，增加经济收益；并提高城市的品位，显示出太平盛世的社会效果；同时还扩大了城市的知名度。

　　又如南京市，素有“四大火炉”之称，炎热的气候使投资者望而却步。市政府近几年下决心经营生态环境，引长江水进城，改善河道水质；每年净增绿化面积120公顷，绿化覆盖率达40%以上。从而使南京市区夏天的平均气温逐年下降，甩掉了“四大火炉”的帽子，成为投资的热点城市，使城区的土地价格平均每年涨幅超过30%，城市资产显著升值。

　　④开辟多元化融资渠道。除上述通过经营手段筹集城市建设资金的重要举措外，还有若干种融资的渠道。诸如：结合城市产业结构的调整，出售国有和集体企业；拍卖、转让城市公共设施--道路、桥梁、公交线路、商业网点、公厕、路灯、报刊亭等有形实物的经营权，以及依附于其上的冠名权；发行城市基础设施建设债券和股票；组建城市建设信用社，建立城市建设发展基金；成立中小企业担保中心，经营资产抵押、担保，向金融机构融资，对中小企业进行投资、信贷、参股、控股，扶持中小企业，特别是民营企业的发展。

　　3. 以经营的方式管理城市

　　①建立管理是服务的新观念。在社会主义市场经济条件下，城市管理的本质是服务，而不是关卡压。以经营的方式管理城市，就是要运用行政、经济和法律的多种方式、方法，为促进商品生产、市场发育和社会稳定服务。许多城市把旧城改造与老企业的技术改造相结合，把改善居民生活环境与土地功能转换相结合。运用经营的方式对市区、郊区、企业、居民的需求统筹管理服务到位，从而各得其所需，达到了经济、社会和环境效益的综合优化。

　　②转变城市政府职能，实行城市资产所有权与经营权相分离。在市场经济条件下，城市资源的配置方式已从计划经济体制下的行政调拨，向市场调节转变。因此，城市政府必须明确政府的主要职责是：对经济的宏观调控；对市场的监督和管理；对公共活动的服务。凡是应由市场解决的问题和处理的事务，政府就“不该管”也“管不好”，必须放权。但是，我国长期存在的政企不分的体制，严重制约着城市资源的市场化运作。例如城市的公用事业，以前都是市政府一元化投资形成的国有资产。公用事业管理局垂直领导其所属企业，并垄断公用事业所有环节的经营权。以致出现公用事业的经营者凭借其垄断优势，按企业的个别成本报价，而不按社会的平均成本报价。结果企业既没有降低成本的压力，又缺乏激励提高运营效率的机制。因而使企业长期处于低效率、低效益、微利甚至亏损的状态。这表明，必须用竞争的、市场经营的机制来改革现行的管理体制。近年来武汉、石家庄、深圳等城市，已在环卫作业的市场化经营方面进行体制创新，成效显著。

　　三、城市经营的多种模式

　　近年来，我国的许多城市大胆探索城市经营的方式、方法和切入点，并在不同程度上取得了经营的效果和经验。现据我所知，就其城市经营的理念和方式，归纳出以下几种主要模式。

　　1. 实施治理环境改变城市面貌的经营模式

　　大连市以整治城市环境为突破口，推动城市经济、社会与环境的协调发展，增强了城市的吸引力与辐射能力，走上了国际市场成为名牌城市，是实施环境经济经营城市的先进范例。大连有着得天独厚的区位优势，但在计划经济时期，只是一个传统的工业城市。到上个世纪90年代初，随着对外开放和经济体制改革的深化，大连市政府认识到，在社会主义市场经济条件下，必须冲破传统观念，用全新的视角来确定城市的功能。在制定城市的总体发展战略时，就明确提出：“要面向市场、面向国际，把大连建设成现代化的国际性城市；城市的主要功能是旅游、商贸和港口”。为改变城市面貌其主要措施是美化城市，实现城市的“绿、透、通”：首先是进行城市的绿化，铺草地、栽大树，街道成为绿色的长廊，居住区内都有了街心花园，全市的绿化率达到了40%；其二是拆除大院的围墙，装上通透的新式栏杆，庭院绿地与沿街绿地连成了绿化系统；其三是拆除棚户与临时建筑，清理马路市场，使道路通畅，改变了脏、乱、差的市容面貌；其四是把老市区的工厂迁至郊区，通过设备更新和技术改造，使老企业蓬勃发展；其五是老市区上百万居住拥挤的市民，迁进花园式的小区，提高了生活质量。

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